Bitte achten Sie auf Nebenwirkungen!

17. September 2019, von Johannes Jarke-Neuert

Foto: unsplash - chuttersnap

Der Verkehr wird bisher nicht vom Emissionshandel erfasst.

Soll man den Emissionshandel vom Energie- und Industriebereich auf Verkehr und Gebäude ausdehnen, wie es Bundeskanzlerin Merkel offenbar bevorzugt, oder dafür eine CO₂-Abgabe einführen? Im Streit um das richtige Mittel wird zu wenig bedacht, dass es zu den schon vorhandenen Maßnahmen und Strategien passen muss.

Die Staaten der Europäischen Union haben sich vergleichsweise anspruchsvolle Klimaschutzziele bis zur Mitte des Jahrhunderts gesetzt: Um 80 bis 95 Prozent soll der Ausstoß klimaschädlicher Treibhausgase gegenüber 1990 sinken. Kerninstrument zum Erreichen dieses Ziels ist das Europäische Emissionshandelssystem ETS. Darin muss für den Ausstoß jeder Tonne CO₂ ein Zertifikat – eine handelbare Erlaubnis – nachgewiesen werden. Die Anzahl der Zertifikate und damit das Emissionsvolumen ist durch eine Obergrenze gedeckelt, die schrittweise reduziert wird. Durch den Handel mit den Zertifikaten wird erreicht, dass Treibhausgase dort eingespart werden, wo es am günstigsten ist.

Würden wirklich alle klimaschädlichen Aktivitäten vom Emissionshandel erfasst, müssten wir uns über das Erreichen der Klimaziele – die entsprechende Senkung der Obergrenze vorausgesetzt – eigentlich keine weiteren Gedanken machen. Werden sie aber nicht. Während beispielsweise die Stromerzeugung und Teile der Industrie darunterfallen, blieben so wesentliche Bereiche wie Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft außen vor. Das hatte zunächst ganz praktische Gründe, denn in diesen Bereichen sind die Verursacher mehrheitlich keine Großunternehmen, sondern kleinteilige Akteure wie Autofahrer oder Einfamilienhausbesitzer.

Streit um das richtige Instrument

Dennoch stammt aus diesen Bereichen immerhin mehr als die Hälfte des gesamten Treibhausgasausstoßes. Dass hier umgehend angesetzt werden muss, um die selbstgesteckten Klimaschutzziele zu erreichen, ist Konsens. Aber wie? Genau darum geht es beim geplanten Klimaschutzgesetz. Nach der Europawahl machte Bundesumweltministerin Svenja Schulze (SPD) Druck, hier konkret zu werden. Begleitet von einem breiten medialen Echo wird seitdem besonders um die vorgeschlagene "CO₂-Steuer" gestritten.

Dabei soll für den Ausstoß jeder Tonne CO₂ eine Steuer oder Abgabe anfallen, was die Verbrennung fossiler Energieträger wie Benzin, Diesel, Heizöl oder Erdgas teurer machen würde. Dadurch sollen Menschen dazu gebracht werden, weniger davon zu verbrauchen und stattdessen Alternativen wie Elektroautos oder effizientere Heizungen zu nutzen.

Der Bundestag ist uneins. Während die AfD bekanntlich jeglichen Handlungsbedarf anzweifelt, befürworten SPD, Grüne und Linke die Steuer weitgehend – geeignete soziale Ausgleichsmaßnahmen vorausgesetzt. Die FDP spricht sich stattdessen für eine Ausweitung des EU-Emissionshandels aus. Die Position der Union war bisher uneinheitlich mit Hang zum FDP-Vorschlag.

In dieser Woche hatte sich zunächst die CSU für einen nationalen Zertifikatehandel ausgesprochen. Medienberichten zufolge verabschiedete die Unions-Fraktionsspitze dann am Mittwoch ein Papier, in dem ein Zertifikatehandel bevorzugt wird, gegebenenfalls zunächst nur in Deutschland. Bundeskanzlerin Angela Merkel habe zuvor erstmals klar für einen Emissionshandel plädiert. Der nationale CO₂-Handel könnte dann an das europäische System angeschlossen werden.

Emissionshandel macht Elektrifizierung wirkungslos

Erstaunlich ist an der Debatte um die CO₂-Bepreisung, wie losgelöst sie vom Rest der nationalen und europäischen Klimaschutzstrategien geführt wird. Diese sehen einen umfangreichen Katalog weiterer Maßnahmen in den besagten Bereichen vor. Auch der Entwurf für das Klimaschutzgesetz spricht von einem "Maßnahmenprogramm".

Exemplarisch sei hier die mit Nachdruck vorangetriebene Elektrifizierung der Bereiche Verkehr und Gebäude hervorgehoben. Diese ist deswegen so wichtig, da erneuerbare Energien in der Regel nur in Form von Elektrizität nutzbar gemacht werden können. So leisten beispielsweise die Förderung der Elektromobilität oder strombasierter Brennstoffe und Wärmespeicher laut Bundesregierung "wichtige Beiträge zum Klimaschutz".

Die tatsächliche Klimaschutzwirkung dieser Maßnahmen hängt jedoch wesentlich von der Art des CO₂-Bepreisungsinstruments ab, wie der Autor kürzlich zusammen mit seinem Kollegen Grischa Perino auf der EAERE-Jahrestagung der europäischen Umwelt- und Ressourcenökonomen in Manchester dargelegt hat.

Würde man dem Ansatz einer Ausweitung des Emissionshandels folgen, dann würden die Maßnahmen klimapolitisch wirkungslos, da die Bereiche Verkehr und Gebäude dann unter die Obergrenze des Emissionshandels fielen. Mehr Elektroautos sorgen dann lediglich für einen "Luftmatratzeneffekt": Druck an einer Stelle bewegt die Luft in der Matratze an eine andere Stelle, ohne aber die Luftmenge in der Matratze insgesamt zu verändern.

CO₂-Steuer lässt sich in bestehende Klimastrategie einbetten

Würde hingegen der Umfang des bestehenden Emissionshandels beibehalten und in den verbleibenden Bereichen – darunter Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft – eine CO₂-Steuer (oder CO₂-Abgabe) eingeführt, dann bliebe die Wirksamkeit weiterer Maßnahmen in diesen Bereichen intakt.

Das liegt schlicht daran, dass die Emissionen dort variabel blieben, statt durch eine Obergrenze gedeckelt zu sein. Wird also ein Benziner durch ein Elektroauto ersetzt, dann wird dadurch tatsächlich CO₂ in der Atmosphäre vermieden, unabhängig davon – und das ist der Clou – wie viel Strom das Elektroauto verbraucht und wie dieser Strom hergestellt wird.

Wie kann das sein? Nun, die Stromerzeuger unterliegen dem Emissionshandel und dort greift die Obergrenze: Wird mehr Strom nachgefragt, dann müssen die Erzeuger diese Nachfrage entweder durch Ökostrom bedienen oder Zertifikate hinzukaufen, die beim Verkäufer entsprechende CO₂-Einsparungen erfordern. In Konsequenz ist jede in den Akku eines Elektrofahrzeugs fließende Kilowattstunde Strom effektiv CO₂-neutral.

Die CO₂-Steuer verträgt sich also besser mit weiteren klimapolitischen Maßnahmen – wie der Förderung der Elektromobilität – als der Emissionshandel. Das heißt jedoch nicht, dass die Steuer grundsätzlich das bessere Instrument ist.

Die Qual der Wahl

Der Emissionshandel hat prinzipiell Stärken in der Steuerbarkeit und der politischen Transparenz. Er macht jedoch jede weitere Maßnahme – einschließlich freiwilliger Anstrengungen des Einzelnen – wirkungslos. Konsequenterweise liest sich der Vorschlag der FDP eben als Fundamentalansatz: universeller Emissionshandel, alles Weitere streichen!

Es drängt sich dennoch die Frage auf, wie realistisch eine so grundsätzliche Reform der Klimapolitik in Europa ist und ob wir es uns leisten können, darauf zu warten. Auch wenn die CO₂-Steuer vielleicht nicht das prinzipiell erstbeste Instrument ist, so ließe sie sich zumindest relativ einfach und zügig in die bestehende klimapolitische Maßnahmenlandschaft einbetten.

In einer von inzwischen rund 1.500 Wirtschaftswissenschaftlern unterzeichneten Stellungnahme des Umwelt- und Ressourcenökonomenverbands EAERE zur CO₂-Bepreisung ist genau dies bedacht worden. "Der globale Klimawandel ist ein ernsthaftes Problem, das sofortige und ehrgeizige Maßnahmen erfordert", heißt es darin. "Parallel zum EU-Emissionshandelssystem sollte eine CO₂-Steuer eingeführt werden, um die Treibhausgasemissionen in den Bereichen Verkehr und Wohnen zu reduzieren."