Warum über die CO2-Steuer breiter diskutiert werden muss

10. Mai 2019, von CEN Universität Hamburg

Foto: Christian Dubovan/ Unsplash

Geld allein reiche nicht aus, um die Gesellschaft zu verändern. Vielmehr müsse es gelingen, Kreativität und Unternehmertum quer über alle Schichten hinweg zu mobilisieren und tragfähige Solidaritätsformen zu ermöglichen, so Anita Engels.

Die CO₂-Steuer wird als Heilsbringer der Klimaziele gesehen. Doch ein hoher Preis bedeutet noch keinen politischen Erfolg für Klimapolitik. Prof. Anita Engels führt drei Gründe auf, warum die Emissions-Steuer anders debattiert werden muss.

Im Ringen um die Umsetzung globaler Klimaziele wird die Durchsetzung eines höheren Preises für CO₂-Emissionen viel diskutiert. Die Erfahrungen mit Emissionshandelssystemen sind dabei bestenfalls ambivalent: die Zertifikatspreise sind fast immer zu niedrig, die Ausnahmen zu zahlreich, die Lenkungswirkung zu schwach. Ganz zu schweigen von zahlreich bekanntgewordenen Betrugsfällen.

Daher setzt die aktuelle Diskussion anders an: Neben dem Emissionshandel wird gleichauf auch die CO₂-Steuer diskutiert. Es geht um Mindestpreise und stärker als bisher um den Ausgleich von Verteilungseffekten: Das Kriterium der Aufkommensneutralität und die verpflichtende Reinvestition von Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung in den Umbau zu einer CO₂-neutralen Wirtschaft.

Das sind alles wichtige Einsichten, die der Anerkennung praktischer Erfahrung mit real existierenden
Politikprogrammen geschuldet sind. Tatsächlich ist der Einstieg in einen mit den Pariser Klimazielen konformen Entwicklungspfad auch kaum vorstellbar, ohne dass die durch den Klimawandel entstehenden Kosten in irgendeiner Weise in den Ausstoß von Treibhausgasen eingepreist werden.

Dennoch führt die Diskussion um CO₂-Steuer am eigentlichen Kern der notwendigen Klimapolitik vorbei. Insbesondere wenn die CO₂-Bepreisung nach wie vor als das Leitinstrument der Klimaschutzpolitik gilt. Es gibt zumindest drei sehr gute Gründe, warum die Diskussion dringend erweitert werden muss.

CO₂-Steuer garantiert keine erfolgreiche Klimapolitik
In der Forderung nach weltweiter CO₂-Bepreisung entsteht das Bild einer kausalen Wirkung vom hohen CO₂-Preis zur erfolgreichen politischen Umsetzung von Klimazielen. Dabei ist der CO₂-Preis ein politisch erzeugter Preis. Wir können derzeit in praktisch allen Vertragsstaaten sehen, dass die Umsetzung der Klimaziele am großen Widerstand mächtiger Akteure im politischen Raum scheitert.
Auch die rechtspopulistische Welle, die sich weltweit in vielen gewählten Parlamenten niederschlägt, trägt weiter zur Verzögerung oder gar Verhinderung der Klimaziele bei. Der durchgängig niedrige CO₂-Preis spiegelt diese Situation nur wider. Das aber hat System: Solange es keine verlässlichen politischen Mehrheiten für anspruchsvolle Klimaziele gibt, wird der Preis immer zu niedrig sein.

Das Bild der kausalen Wirkung muss also umgedreht werden: Die Fähigkeit zur politischen Umsetzung von Klimazielen ermöglicht erst eine angemessen hohe CO₂-Bepreisung. Denn: Nur dann kann die nötige Verknappung an Zertifikaten politisch herbeigeführt werden. Die zentrale Frage ist daher, wie diese politischen Mehrheiten erzeugt und erhalten werden können.

Die Wirtschaft braucht einen verlässlichen CO₂-Preis
Eine starke Lenkungswirkung ist für alle großen Emittenten erforderlich – also für Regierungen und für große Wirtschaftsunternehmen. Das wäre anders, wenn es wie bisher nur um die schrittweise Senkung der CO₂-Emissionen in den nächsten Jahrzehnten ginge.

Ein verlässlicher CO₂-Preis wäre dann ein wichtiges Signal, um den Emittenten bei ihrer Emissionsminderung zu helfen. Was das Paris-Abkommen aber erfordert, insbesondere wenn es um die Einhaltbarkeit der 1,5 Grad-Obergrenze geht, ist eine fundamentale Abkehr von der fossilen Wirtschaft. Um das zu verwirklichen müssen grundlegende Richtungsentscheidungen in Politik und Wirtschaft getroffen werden.

Die Abkehr von den fossilen Energieträgern gibt noch keine neue Ausrichtung der Energieversorgung vor. Dabei geht es immer auch um Fragen der Versorgungssicherheit, der Verteilungsgerechtigkeit und schließlich der internationalen Verflechtung. Allein durch die CO₂-Steuer wird hier keine Lenkungswirkung erreicht. Zusätzlich ist komplexes Regierungs- und Verwaltungshandeln erforderlich, um die Abstimmung zwischen verschiedenen Politikfeldern zu koordinieren und Mehrheiten für langfristige Infrastrukturentscheidungen herzustellen.

Für Wirtschaftsunternehmen gilt das in ähnlicher Weise. Energieerzeugende und energieintensive Unternehmen müssen für die Erreichung der Klimaziele vollkommen neue Geschäftsmodelle entwickeln – sie müssen sich selbst neu erfinden. Eine hohe Bepreisung, die sie vom bisherigen Geschäftsmodell wegtreibt, vermittelt ihnen noch keine tragfähige Idee, mit welchen Produkten sie in der Zukunft noch überlebensfähig sein werden. Angesichts der unzureichenden Lenkungswirkung wäre es daher angemessen, nicht mehr von der CO₂-Bepreisung als dem Leitinstrument des Klimaschutzes zu reden.

Geld reicht nicht aus, um die Gesellschaft zu verändern
Über Preise und Kosten lassen sich viele Anreize schaffen und Motivationen verändern. Es ist jedoch davon auszugehen, dass die erforderliche gesellschaftliche Transformation, die ein nicht-fossiles Entwicklungsmodell ermöglicht, viel umfangreicher und vielschichtiger sein muss, als durch monetäre Anreize zu erreichen ist.

Eine solche Transformation benötigt eine breite Trägerschaft, neue Allianzen und innovative Lebensformen. Sie kann sich nicht darin erschöpfen, dass Individuen sich als Konsumenten einschränken und als Wähler unangenehme Maßnahmen akzeptieren. Es müsste vielmehr gelingen, Kreativität und Unternehmertum quer über alle Schichten hinweg zu mobilisieren und tragfähige Solidaritätsformen zu ermöglichen.

Geld ist ein abstraktes Medium, das gerade dadurch erstaunliche Dynamik in Gang setzen kann. Aber die Monetarisierung von sozialen Prozessen kann auch gerade Motivationslagen untergraben und Solidaritätsmöglichkeiten zerstören, die für die Klimatransformation erforderlich wären. Soziale Phantasie und unternehmerische Begeisterung werden nicht allein durch CO₂-Bepreisung zu erreichen sein.

Der Zusammenhang von Treibhausgas-Emissionen und der eigenen Lebensweise ist für viele Menschen nach wie vor zu abstrakt, es fehlen daher inhaltliche Konkretisierungen. Nicht zuletzt deshalb suchen derzeit viele Klimaaktivisten nach neuen Narrativen, die den Transformationsprozess unterstützen können. Eine zu enge Fokussierung auf den CO₂-Preis – und damit auf die Kosten – steht dem erforderlichen breiten Transformationsverständnis eher entgegen.

Dieser Gastbeitrag von Prof. Anita Engels erschien am 04.05.2019 im Handelsblatt.