Emissionshandel wird verschärft und ausgeweitet

25. April 2023, von Prof. Grischa Perino

Foto: Victor, Unsplash

Der Emissionshandel in der EU soll deutlich verschärft werden.

Die EU hat die Regeln für den Emissionshandel verschärft. CEN Direktor Professor Grischa Perino beschreibt, warum die Reformen ein Meilenstein auf dem Weg hin zu den Klimazielen sind. Es werden in Zukunft deutlich weniger Emissionsrechte ausgegeben werden als vorgesehen und der Handel wird Schritt für Schritt auf die Sektoren Gebäude, Verkehr und Schiffahrt ausgedehnt.

von Grischa Perino

Vor zwei Jahren hat sich die EU ambitionierte neue Klimaziele gesetzt. Bis 2030 sollen die Treibhausgasemissionen im Vergleich zu 1990 um 55 Prozent reduziert werden und ab 2050 soll nur noch so viel emittiert werden, wie der Atmosphäre zeitgleich wieder entzogen wird (Netto-Null). Um diese Ziele zu verwirklichen, hat die EU-Kommission im Sommer 2021 das »Fit for 55«-Paket vorgelegt. Es strebt nichts weniger an als eine Generalüberholung aller Klimaschutzmaßnahmen der EU. Ein Herzstück des Pakets ist die Verschärfung und Ausweitung des EU-Emissionshandels (ETS).

Der bestehende Emissionshandel umfasst

• fossile Großkraftwerke für Strom und Fernwärme,
• die Schwerindustrie,
• Zement-, Papier-, Keramik- und Glasproduktion sowie
• Teile der chemischen Industrie und 
• innereuropäische Flüge.

Dieser seit 2005 bestehende Emissionshandel wird durch die Reform deutlich verschärft: Statt der bisher angestrebten Reduktion um 43 Prozent im Vergleich zu 2005, sind es jetzt 62 Prozent. Das bedeutet, dass in Zukunft deutlich weniger Emissionsrechte ausgegeben werden als bisher vorgesehen. Dadurch nimmt die Knappheit in den kommenden Jahren deutlich zu. Hinzu kommen weitere Verknappungen durch die Löschungen der Marktstabilitätsreserve.

  

Ausweitung des Emissionshandels

Der zweite und lange heftig umstrittene Meilenstein ist die Einführung eines weiteren Emissionshandelssystems für die Sektoren Gebäude und Verkehr. In Deutschland unterliegen diese durch das Brennstoffemissionshandelsgesetz bereits seit 2021 einem CO₂-Preis. Das neue Handelssystem wird 2027 eingeführt, wobei die EU einen ›Sicherungsmechanismus‹ eingebaut hat: Sollten die Energiepreise auf dem Niveau vom Frühjahr 2022 oder darüber liegen, dann verschiebt sich die Einführung des Systems um ein Jahr. Ländern, die wie Deutschland bereits einen nationalen CO₂-Preis implementiert haben, wird eine Übergangsfrist bis Ende 2030 gewährt. Die ausgegebene Menge an Emissionsrechten im zweiten Handelssystem wird jährlich um gut 5 Prozent reduziert.

Der Emissionshandel wird zudem schrittweise auf die Schifffahrt innerhalb der EU ausgedehnt. Ab 2027 sollen die maritimen Treibhausgasemissionen in der EU vollständig in das bereits existierende Emissionshandelssystem integriert sein. Auch auf die Luftfahrt kommen Änderungen zu. Die kostenlosen Zuteilungen werden durch Auktionen ersetzt und alle nicht unter CORSIA¹ fallende Flüge sollen vom Emissionshandel erfasst werden.

Etablierung eines Grenzausgleichsmechanismus

Die zentrale industriepolitische Maßnahme, die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten an Anlagen, die im internationalen Wettbewerb mit dem Nicht-EU-Ausland stehen, wird schrittweise durch einen Grenzausgleichsmechanismus, den »carbon border adjustment mechanism« (CBAM), ersetzt. Importe aus Ländern, die keine mit der EU vergleichbaren Klimaschutzauflagen erlassen, müssen bei der Einfuhr einen Zoll entrichten, der sich am CO₂-Fußabdruck des Produkts und dem CO₂-Preis in der EU festmacht.

Wie wird sich die Reform auf den Markt für Emissionsrechte auswirken?

Bereits jetzt hat die Zunahme der erwarteten Knappheit dazu geführt, dass der Preis für Emissionsrechte seit Februar 2023 über 90 EUR lag und zeitweise sogar die 100 EUR überstieg. Ein klares Signal, dass die Marktteilnehmer Vertrauen in die Zukunft des Emissionshandels haben, denn der Preis spiegelt insbesondere die erwartete Knappheit der nächsten Jahre und Jahrzehnte wider. Die Attraktivität von Investitionen in klimaneutrale Technologien und Produkte steigt.

Wird der Emissionshandel durch die neu eingeführten bzw. reformierten Flexibilisierungsmechanismen resilienter gegenüber Schocks auf den Energiemärkten oder der wirtschaftlichen Situation allgemein?

Die Marktstabilitätsreserve zielt darauf ab, den Markt für Emissionsrechte gegen wirtschaftliche Krisen resilient zu machen (siehe Infokasten). Sie wurde im Lichte der Erfahrungen mit den Folgen der Finanzkrise konzipiert und hat einen wichtigen Beitrag geleistet, den Preis für Emissionsrechte während der Covid-19-Pandemie zu stabilisieren.

Sie hat jedoch auch einen entscheidenden Nachteil: Genau der gleiche Mechanismus, der unerwartete und unmittelbare Schocks abmildert, verstärkt die Auswirkungen von antizipierten Änderungen in der Knappheit von Emissionsrechten, z. B. infolge von überlappenden Klimaschutzmaßnahmen der Mitgliedsstaaten oder technologischer Durchbrüche.³ Die aktuelle Reform verstärkt die Reaktion der Marktstabilitätsreserve und immunisiert den Emissionshandel effektiv gegen kurzfristige Schocks, macht ihn gleichzeitig aber anfälliger für absehbare langfristige Trends.

Im Prinzip wirksamer sind preisbasierte Stabilisierungsmechanismen, wie sie in Artikel 29a und 30h der EU-Emissionshandelsrichtlinie (Richtlinie 2003 / 87 / EG) enthalten sind. Ersterer war bisher jedoch wirkungslos, da er erst bei einer Verdreifachung des Preises und nach einer nur nebulös beschriebenen Bedingung eingesetzt werden konnte – was nie passiert ist. Die Bedingungen wurden nun klarer gefasst und die Schwelle gesenkt. Beides ist begrü.enswert. Der Mechanismus greift jedoch nur bei Preiserhöhungen, nicht bei Preisverfall; und das Inverkehrbringen einer größeren und fixen Menge von Emissionsrechten beim Überschreiten einer Preisgrenze statt des kontinuierlichen Ausweitens der Obergrenze birgt die Gefahr, seinerseits die Preisfindung zu erschweren und Spekulationen auszulösen.⁴

Im neuen ETS geht die Reform noch einen Schritt weiter, spezifiziert zum ersten Mal so etwas wie eine Preisobergrenze. Steigt der Preis im Emissionshandel für Gebäude und Verkehr über 45 EUR, dann werden 20 Mio. Emissionsrechte zusätzlich auf den Markt gebracht, mit dem Ziel, den Preis unter diesem Wert zu halten. Ob dies tatsächlich gelingt, ist jedoch alles andere als klar. Der Preis im bestehenden Emissionshandel liegt immerhin bei mehr als dem Doppelten. Wenn die 20 Mio. zudem tatsächlich eine Wirkung entfalten, dann besteht auch hier die Gefahr, dass das Erhöhen der Menge der verfügbaren Emissionsrechte um einen fixen Betrag Spekulationen auslöst. Bei der Ausgestaltung der Stabilisierungsmechanismen wurden meines Erachtens erhebliche handwerkliche Fehler gemacht. Wie bedeutsam diese für das zukünftige Marktgeschehen sein werden, lässt sich jedoch nur schwer im Vorhinein abschätzen. Das hängt in erster Linie von der Reaktion der Marktteilnehmenden und der zukünftigen wirtschaftlichen Entwicklung ab.

¹ Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA) ist eine marktbasierte Maßnahme zur Begrenzung der CO₂-Emissionen der International Civil Aviation Organization (ICAO) // ² Siehe Perino et al. (2022) // ³ Siehe Perino et al. (2022) // ⁴ Siehe Willner & Perino (2022)

___________________________________________________________________

Dieser Beitrag ist zuerst im Magazin „Audit Committee Quarterly“ erschienen.